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云南:新的地下空间规划正在编制

时间:2022-07-05 15:36:12 | 来源:昆明日报

云南:新的地下空间规划正在编制

近日,一则消息引起了很多市民的关注:《昆明市已购住房土地使用权登记规定(修订草案)》拟增加已购住房土地使用权地上、地下分层登记内容,将地下空间的开发纳入土地使用权登记范围。

据悉,随着城市发展,前几年编制的地下空间专项规划已不适应新形势要求,我市规划人员远赴上海、深圳取经,目前新的地下空间规划正在紧锣密鼓地编制中。

与前版《规划》相比,新规划覆盖了整个昆明中心城(含主城五区、空港经济区),更加强调规划的针对性和可操作性。虽然新规划尚在编制当中,但可以肯定的是,地铁将成为统领全市地下空间发展的主线,把一些人防设施、一个个地下单体工程串到一起,串点成线,形成骨状系统,开启城市地下空间开发建设的崭新局面。

地下空间功能综合化利用率低

“随着城市可建设用地减少,一个城市再像过去那样‘摊煎饼式’扩充规模是不可能的。”市规划局规划专家分析,充分合理开发城市地下空间,至少可增加城市空间面积30%左右。可以预计,未来中国很多城市将有两张地图,一张描绘地上空间,一张描述地下空间。

而对于昆明而言,“下地要地”似乎显得更为迫切。昆明理工大学建筑系教授翟辉说,昆明是高原上的坝子,受地形限制较大,不可能像平原城市一样“摊大饼”。随着经济社会的发展和城市化进程的加快,城市资源环境所带来的压力日益增大,城市空间资源日渐短缺。开发利用地下空间是解决城市资源与环境危机的重要措施。

城市部分设施移到地下,在昆明算不上新鲜事。利用人防设施所建的地下商场、地下仓库、地下通道等在10多年前就已涌现。

业内人士介绍,昆明过去地下空间的开发由于受到很多因素影响,开发水平较低,主要表现在规模和质量两个方面。就规模而言,虽然近年来开发力度逐年加大,但总体数量远远低于上海、深圳等城市。质量上主要表现在地下空间的功能综合化利用率低,地下空间相互联系不足,布局零散,地上和地下缺乏联动。“昆明地下设施大多是企业、居住区建的配套设施,然而这些地下公共空间没有通联,互成‘断点’。”

地下空间沿地铁轨道串点成线

2010年,昆明就编制了《昆明主城区地下空间开发利用规划(2010-2020)》(以下简称《规划》),明确了昆明地下空间利用的整体规划,在主城区打造“一核三心、一环两轴、环状放射”的地下空间网络结构。

具体而言,“一核”即主城核心商务区;“三心”即在主城北部、西部和南部地区打造3个地下空间开发利用重点区域;“一环”指主城二环线;“两轴”则是依托地铁1、2号线及北京路,形成地下空间南北向发展轴线,依托地铁3号线打造地下空间发展的东西向轴线;“环状放射”即以6条轨道交通为轴,依托地铁站台,形成以主城一环为圆心向外放射的结构形态。

虽然2010年版的《规划》得到了专家学者的较高认可,但由于城市处于快速扩大发展中,原有规划已不能适应新形势要求,于是,昆明相关部门审时度势,将新的规划编制工作提上议事日程。

也就是从那时起,规划设计团队就投入其中,方方面面征询、反反复复修改,昆明的“地下之城”有多大、如何分布、深度多少、地质条件如何、要避开哪些重要地下管线、要排除哪些已经开发的区域,如此详细专业的统计调查,都有待一一破解。

“由此可见,此次规划体量规模大、时间长。”一位参与其中的规划编制人员介绍。从这一细节,不难感受顶层设计里饱满的精神内核。

这位工作人员表示,由于地下空间具有不可逆性,对安全、空气和造明等要求比地上更高,加之地下空间设施一旦建成,则不易更改,因此规划时更需要充分考虑,既要结合当前发展,又要考虑地域性以及未来的发展规划。

“此次规划的重要性还体现在两大核心目的:第一,为下一步昆明地下空间法律法规、政策规章提供强有力支撑;第二,指导今后相关地下空间的开发,特别是重点开发地区的详规编制。”

虽然目前规划的大结构还未浮出水面,一些具体内容尚不能透露,但可以肯定的是,它将和地铁轨道线路密不可分,地铁通到哪里,地下空间的开发就到哪里。形象而言,地铁就像一条绳子,将城市里的一些人防设施、一个个地下单体工程全部串到一起,将开启城市地下空间开发建设的崭新局面。

明确地下空间权属有望突破

就在地下空间渐渐成为市民日常生活一部分的同时,我国对地下空间的开发利用管理工作,却尚无正式法律、法规。

曹净是昆明理工大学建筑工程学院教授,从事城市地下空间工程专业和岩土工程专业。他介绍,1997年,国家建设部颁布的《城市地下空间管理规定》,法律效力有限。其他与地下空间有关的规范内容也分散在《城市规范法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中,不能形成完整的立法体系。2006年4月开始实施的新版《城市规划编制办法》中,对地下空间编制也没有系统的要求与规定,只提出在总体规划阶段“地下空间利用的原则与建设方针,明确地下空间专项规划的原则”,并把地下空间开发布局作为强制性内容进行考虑,在控制性规划阶段,应“确定地下空间开发利用具体要求”,除此之外,没有对地下空间的编制提出更详尽的要求。

“和很多地方一样,制约昆明地下空间开发的一大重要因素就是地下空间的权属问题。”采访中,一位业内人士这样直言不讳地表示。

然而,昆明迈出了令人欣喜的一步:近日市政协对《昆明市已购住房土地使用权登记规定(修订草案)》召开专题协商会,其中最吸引人的部分就是“对已购住房土地使用权分层登记,地表部分以幢为宗地进行登记,地下部分以地下空间为宗地进行登记。”

业内人士普遍表示,当地下空间逐渐作为一种稀缺、重要的土地资产时,迫切需要通过完善立法来明确产权关系。土地使用证是住房流通的前提条件,将地下空间的开发纳入土地使用权登记范围,无疑将有效促进城市地下空间开发和利用。

专家见解

三大建议规范“地下造城”

随着城市化进程不断加快,对地下空间开发利用的认识也在加深。很多城市意识到,曾经只是梦想的“地下造城”,看来并非想象中那样遥不可及。

目前,伴随着城市中心区的开发、旧城改造以及地铁、隧道、管廊等大型基础设施的建设,昆明地下空间开发进入了一个加速期,地下空间开发建设将成为城市建设的重要领域。如何更好地开发和利用昆明地下空间?

昆明理工大学建筑工程学院教授曹净给出建议:第一,地下空间的开发涉及行业广、难度大,只有做到有章可循,才能合理科学开发,既相互利用衔接,又不重复建设,造成资源浪费。需高起点、高标准地尽快制定相关政策和地方性法规,使地下空间开发利用建设行为有序进行,为城市地下空间的规划建设确立科学性、导向性、系统性、法治性的政策指导和法规约束。

第二,云南有“世界地质博物馆”之称,其地质环境之复杂多变在全国甚至全球都少见。昆明有多条地质断裂带从城市内部穿过,某些地区地基较软,这些都对昆明的地下空间开发提出了更高的技术要求,一个项目在没有充分进行论证前不要盲目上马,否则后期可能还将投入更大的成本来补救完善,甚至发生各类安全事故。

第三,地下空间开发利用周期长、投资大,具有一定的公益性,需要政府给予优惠政策,促其发展。对招商引资开发的地下空间项目,免收有关税费,适当降低开发商的投资成本;对地下共同沟等多方合作建设的项目制定协调政策。也可制定规划控制方面政策,通过规划条件的设置,解决相互联通、配套地下工程等问题。

地下空间开发利用后,未来的生活将会有怎样的变化?曹净描述,未来城市发展过程中,部分功能设施如市政、环保、交通、物流,逐步甚至全部转入地下,地面留出空间,用于绿化、阳光、景观等生态建设。今后城市理想的地下空间应建设“三大系统”:第一,城市地下物流系统,城市所有的生产、生活等物资将实现地下皮带、管道等输送,城市地面不存在物资运输车辆;第二,地下快速通道和快速环道,包括所有私家车和其非公务车辆等的行驶将主要转入地下,城市地面道路只留公交、警车、市政公共用车,届时汽车尾气污染的问题将会迎刃而解,可在地下通道空间内设法将尾气置换处理;第三,地下商业多功能系统。

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